Оптимальная модель регулирования для применения гарантий МАГАТЭ к корейским атомным подводным лодкам (№ 26-20)
В представленном материале Корейского института оборонных исследований автор рассматривает проблему применения гарантий МАГАТЭ (IAEA safeguards) к национальной программе создания атомных подводных лодок в Республике Корея. Чвэ Чжон Хён, подчеркивает, что данный вопрос приобретает особую актуальность в условиях трансформации глобального режима ядерного нераспространения и появления новых категорий государств, стремящихся к обладанию атомным подводным флотом.
Автор отмечает, что в настоящее время международное сообщество сталкивается с чувствительным вопросом: атомными подводными лодками неядерных государств (АПЛ). Огромная разрушительная сила ядерной энергии с момента своего появления стала важным предметом международной политики, и международное сообщество выстроило сложную систему управления этой сферой.
Данная система международного ядерного управления состоит из трех ключевых элементов: «режим нераспространения», согласно которому ядерная энергия должна использоваться исключительно в мирных целях, а обладание ядерным оружием должно быть ограничено минимальным числом признанных государств. «Режим ядерного сдерживания», в рамках которого наличие ядерного оружия у ограниченного круга государств способствует стратегической стабильности и предотвращает глобальную ядерную катастрофу, а также «режим контроля над вооружениями и разоружения», направленный на постепенное сокращение и контроль общего числа ядерных вооружений. Приобретение атомных подводных лодок неядерным государством относится именно к сфере режима нераспространения.
Поскольку требуется соблюдение международного режима нераспространения и применение процедур гарантий МАГАТЭ (Safeguards), являющихся специализированным механизмом верификации, данная проблема сопровождается значительными политическими и правовыми ограничениями и оказывает влияние на всю систему международного ядерного управления.
Все ядерные материалы (ядерное топливо и исходные материалы) неядерных государств, присоединившихся к ДНЯО (подписавших и ратифицировавших его) и заключивших с МАГАТЭ соглашение о всеобъемлющих гарантиях (CSA), подлежат применению гарантий МАГАТЭ. Если какое-либо государство (неядерное) использует ядерное топливо в качестве источника энергии для подводных лодок, оно обязано предварительно уведомить МАГАТЭ о намерении осуществлять «не запрещенную военную деятельность» и согласовать процедуры и методы «освобождения от применения гарантий МАГАТЭ», включая заключение специального соглашения.
Однако, как утверждает автор, реальные механизмы применения гарантий в отношении таких исключительных видов деятельности до настоящего времени не сформированы. МАГАТЭ не имеет опыта применения гарантий к атомным подводным лодкам неядерных государств, и существует серьезная обеспокоенность тем, что в случае обладания такими лодками ядерные материалы могут выйти из-под международного контроля. В связи с этим атомные подводные лодки неядерных государств представляют собой беспрецедентный вызов для МАГАТЭ и одновременно становятся новой площадкой для апробации механизмов гарантий.
На данный момент лишь три неядерных государства – Австралия, Бразилия и Республика Корея официально заявили о намерении обладать атомными подводными лодками. Причины повышенного внимания международного сообщества к первому применению гарантий к этим странам заключаются в следующем: во-первых, другие государства могут последовать их примеру; во-вторых, ядерное топливо может использоваться не только в подводных лодках, но и в других типах военных кораблей (авианосцах, крейсерах, эсминцах); в-третьих, оно может применяться и на гражданских судах (ледоколах, газовозах); и, наконец, специально разработанные реакторы могут в будущем использоваться в качестве источника энергии для военных баз, что создает значительный потенциал расширения и распространения.
По мнению автора, гарантии в отношении атомных подводных лодок должны охватывать весь жизненный цикл: от принятия решения о приобретении и этапа проектирования до эксплуатации и вывода из состава флота. Необходимость учета гарантий возникает уже на стадии принятия решения о приобретении, и соответствующие требования должны своевременно учитываться при проектировании подводной лодки и реактора.
Государство, реализующее программу создания АПЛ, обязано «немедленно» после принятия решения о строительстве соответствующих объектов предоставить МАГАТЭ исходную проектную информацию, а также представить планы исследований и разработок, включая программу совершенствования топливного цикла на последующие 10 лет.
После ввода АПЛ в эксплуатацию государство должно постоянно подтверждать, что ядерное топливо не используется для создания ядерного оружия или средств его доставки. Если приемлемый для международного сообщества механизм гарантий не будет должным образом разработан, государство не сможет завоевать доверие, что может привести к задержке или срыву программы.
МАГАТЭ подчеркивает концепцию «учета гарантий на стадии проектирования», требуя учитывать требования контроля уже на этапе разработки. Консультации с МАГАТЭ по вопросам гарантий начинаются после направления официального уведомления о намерении осуществлять деятельность, освобождаемую от применения гарантий. Далее стороны согласуют конкретные параметры: какие виды ядерных материалов, на каком этапе топливного цикла и в каком объеме будут исключены из-под контроля, а также каким образом будет обеспечено подтверждение того, что такие материалы не используются для создания ядерного оружия.
На этом этапе возникает острая дилемма «военная тайна против прозрачности». Государство стремится минимизировать доступ инспекторов МАГАТЭ к чувствительной информации и объектам, тогда как агентство требует более высокого уровня прозрачности. Противоречие этих подходов и формирует основное напряжение в процессе переговоров. Опыт Австралии (в сотрудничестве с США и Великобританией) и Бразилии показывает, что даже спустя более четырех лет после первоначального уведомления МАГАТЭ стороны испытывают значительные трудности в согласовании специальных соглашений по гарантиям, что демонстрирует сложность данной дилеммы. МАГАТЭ требует от государств создания комплексной институциональной базы для соблюдения режима нераспространения, включая принятие национального законодательства, реализацию соглашений о гарантиях и дополнительных протоколов, а также создание специализированных органов контроля и надзора.
В случае Республики Корея создание атомных подводных лодок приведет к тому, что вооруженные силы впервые будут непосредственно эксплуатировать ядерные установки и участвовать в элементах топливного цикла. Это потребует масштабной перестройки национальной системы управления ядерной безопасностью, включая решение вопросов: разделения функций безопасности и гарантий, распределения полномочий между гражданскими и военными структурами, а также определения роли военных в системе контроля.
Автор отмечает, что ключевой вопрос заключается в том, каким образом организовать внутреннюю систему регулирования в отношении военных ядерных объектов. В настоящее время в Республике Корея функции регулирования осуществляет Комиссия по ядерной безопасности (NSSC), делегируя часть полномочий Корейскому институту ядерного нераспространения и контроля (KINAC).
На этой основе рассматриваются пять возможных моделей:
− полностью гражданская система без участия военных;
− гражданская система с ограниченным взаимодействием с военными;
− модель, в которой военные играют ведущую роль внутри гражданской структуры;
− система с разделением гражданских и военных функций;
− полностью автономная военная система регулирования.
Каждая из моделей имеет свои преимущества и недостатки. Гражданские модели обеспечивают большую прозрачность и доверие, но повышают риски утечки чувствительной информации. Военные модели, напротив, обеспечивают высокий уровень безопасности, но снижают международное доверие.
Зарубежные примеры (США, Великобритания, Франция, Индия) имеют ограниченную применимость, поскольку относятся либо к ядерным государствам, либо к странам с иным правовым статусом. Даже опыт Австралии пока не завершен и не может быть признан окончательно успешным. В связи с этим требуется разработка собственной модели, учитывающей национальные особенности и обеспечивающей баланс между военной секретностью и международной прозрачностью.
В финале доклада автор приходит к выводу, что несмотря на открывшееся «окно возможностей» для приобретения атомных подводных лодок Республикой Корея, существует множество вызовов. Ключевым фактором является управление темпами и сроками реализации проекта. Затягивание сроков может привести к изменению политической и международной обстановки, тогда как чрезмерная спешка чревата ошибками. Необходимо одновременно обеспечивать высокую скорость и точность реализации, поддерживая тесное взаимодействие с МАГАТЭ и демонстрируя достаточный уровень прозрачности.
Особое значение имеет институциональная подготовка: национальная правовая база и система регулирования должны быть приведены в полное соответствие с требованиями международного режима. Разрабатываемые модели должны проходить всестороннюю экспертизу и моделирование с участием специалистов и заинтересованных сторон.
В конечном счете автор подчеркивает, что успех программы зависит от формирования доверия со стороны международного сообщества. Республика Корея может либо стать примером успешной адаптации режима нераспространения, либо оказаться источником новых противоречий. Атомные подводные лодки в данном случае рассматриваются как «испытательный полигон» для формирования новых международных стандартов, а ключевым фактором успеха становится именно «проектирование доверия».
Источник: Корейский институт оборонных исследований (KIDA/ Korean Defense Analysis Institute)
Автор: Чвэ Чжон Хён (최정현), советник Группы по контролю над вооружением и верификации Министерства обороны Республики Корея
Материал по ссылке.